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Lancés en 2002, les Programmes d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI) visent à promouvoir une gestion intégrée des risques d’inondation en vue de réduire les conséquences dommageables sur la santé humaine, les biens, les activités économiques et l’environnement. Outil de contractualisation entre l’État et les collectivités, le dispositif PAPI permet la mise en œuvre d’une politique globale des inondations, pensée à l’échelle du bassin de risque. Ce dispositif PAPI a été initié pour traiter le risque inondation de manière globale, à travers des actions combinant gestion de l’aléa (réhabilitation de zones d’expansion de crues, ralentissement dynamique, ouvrages de protection…) et réduction de la vulnérabilité des personnes, des biens et des territoires (limitation de l’urbanisation des zones inondables, réduction de la vulnérabilité des constructions, amélioration de la prévision et de la gestion des crises…) mais aussi la culture du risque (information préventive, pose de repères de crue, démarches de mise en sûreté et de sauvegarde…).
Les PAPI « 1ère génération »
À la suite des crues survenues entre 1999 et 2002 dans l’Aube, en Bretagne, dans la Somme et dans le sud-ouest de la France, le ministère de l’écologie et du développement durable a engagé en 2003 une nouvelle étape dans la politique de prévention des inondations grâce à la mise en œuvre des Programmes d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI).
À l’initiative des collectivités, la mise en œuvre de ces programmes reposait sur une gouvernance partenariale rassemblant acteurs locaux et services de l’État, réunis autour d’une vision partagée à la fois du risque inondation sur le territoire et des mesures à prendre localement pour en réduire les conséquences négatives.
L’animation de cette dynamique territoriale était confiée à une collectivité locale ou à un groupement (conseil départemental, établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, syndicat mixte…) qui constituait la structure pilote du PAPI. Celle-ci contractualisait avec l’État et les acteurs locaux dans le cadre d’une convention pluriannuelle qui fixait les modalités de mise en œuvre du PAPI.
Entre 2003 et 2009, plus de 50 PAPI ont ainsi été mis en œuvre sur l’ensemble du territoire français. Les enseignements issus du bilan de ce premier appel à projet PAPI ont permis de rénover le dispositif et d’assurer la transition avec la mise en œuvre de la directive européenne 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation. C’est ainsi qu’un nouveau cahier des charges « PAPI 2ème génération » a été élaboré.
Les PAPI « 2ème génération »
Le 17 février 2011, le cahier des charges du dispositif PAPI « 2ème génération » ainsi que le « Plan Submersions Rapides » ont officiellement été présentés, ces deux dispositifs se voulant complémentaires. Le « Plan Submersions Rapides » (PSR) permet, en effet, d’élaborer et de mettre en œuvre, en complément du dispositif PAPI, des projets de prévention en vue de garantir la sécurité des personnes vis-à-vis des risques d’inondation par submersion marine, crue soudaine, ruissellement et rupture de digues.
Ce dispositif PAPI « 2ème génération » porte sur l’ensemble des aléas inondation (débordement de cours d’eau, ruissellement, remontées de nappes, submersions marines…), à l’exclusion des débordements de réseau. À l’initiative des collectivités, le dispositif PAPI reste un outil de contractualisation entre l’État et les collectivités locales permettant la mise en œuvre d’une politique globale et intégrée de la gestion du risque inondation à l’échelle d’un bassin de risque et articulant les différentes modalités de la prévention des risques :
- la connaissance et la culture du risque
- la surveillance et la prévision
- l’alerte et la gestion de crise
- la prise en compte du risque dans l’urbanisme
- la réduction de la vulnérabilité des biens et des personnes
- le ralentissement dynamique des écoulements
- la gestion des ouvrages de protection hydrauliques
Le PAPI se construit donc autour de plusieurs axes d’actions afin de ne pas limiter la gestion du risque inondation à la seule réalisation d’ouvrages de protection. La prévision des crues, les dispositifs opérationnels de gestion de crise, la sensibilisation des populations exposées sont autant de domaines qui doivent être investis dans le cadre d’un PAPI.
Le processus de labellisation partenarial
Les projets candidats à la labellisation PAPI sont examinés, selon le montant du PAPI, par un comité partenarial au niveau national ou local, regroupant entre autres des représentants de l’État et des collectivités locales. Ce processus de labellisation s’inscrit dans un cadre d’appel à projets permanent, et non plus dans le cadre d’un appel à projets unique.
L’intégration du PAPI au sein d’une politique de gestion intégrée des milieux et du territoire
L’intégration de la démarche PAPI avec les autres politiques, en particulier de préservation de l’environnement et d’aménagement du territoire, doit constituer un axe privilégié d’intervention trop souvent négligé par le passé.
La distinction entre trois types de PAPI
L’objectif de ce deuxième appel à projets PAPI est d’intégrer dans ce dispositif l’ensemble des projets de prévention des inondations portés par les collectivités, quelle que soit leur envergure et leur degré de maturité. C’est pourquoi, le cahier des charges distingue trois types de PAPI : PAPI complet, petit PAPI (d’un montant total inférieur à 3 M€), et PAPI d’intention.
Le renforcement de la gouvernance des PAPI
Une grande importance est donnée au développement d’une gouvernance locale renforcée, devant favoriser l’implication des parties prenantes ainsi que l’émergence de maîtres d’ouvrage au niveau du territoire du PAPI et, plus largement, du bassin hydrographique. Le PAPI d’intention peut ainsi constituer une première phase permettant le développement de connaissances et d’un mode de gouvernance adapté en vue de mener par la suite un projet global.
L’évaluation économique de la pertinence des mesures
L’analyse coût-bénéfice (ACB) est un outil indispensable permettant l’aide à la décision, la transparence du choix des projets et l’évaluation de leur efficacité. C’est pourquoi les projets candidats à la labellisation PAPI doivent procéder à l’analyse des coûts du programme au regard de ses bénéfices attendus et fournir les résultats de cette analyse.
La sensibilisation des populations exposées au risque d’inondation
Le PAPI promeut des actions de sensibilisation de la population exposée au risque d’inondation par divers types d’actions possibles : ateliers avec des scolaires, expositions, animations avec mise en situation, information préventive, plan communal de sauvegarde… L’objectif est de renforcer la culture du risque de chaque habitant afin qu’il soit conscient du risque auquel il est exposé, vigilant en cas de prévision et préparé en cas de danger ou d’alerte.
L’engagement d’une démarche PAPI est à l’initiative des collectivités locales et s’inscrit dans une approche collaborative entre l’État et les collectivités locales. Le label PAPI constituant une garantie de la qualité du projet envisagé, les projets labellisés bénéficient donc du soutien prioritaire de l’État, notamment d’un point de vue financier.
Les PAPI « 3ème génération »
Un nouveau cahier des charges, dénommé « PAPI 3 », a été approuvé par la ministre à l’occasion de la publication du rapport d’expertise sur les raisons de la gravité des inondations en mai-juin 2016. Il s’appliquera aux dossiers de PAPI reçus pour instruction en préfecture à partir du 1er janvier 2018.
Le retour d’expérience des PAPI conçus et mis en œuvre depuis dix ans conduit aux principales évolutions suivantes entre « PAPI 2 » et « PAPI 3 » :
- documenter et concerter davantage en amont, notamment sur la pertinence et l’impact environnemental du programme, afin de gagner du temps en aval, dans la phase de réalisation du projet ;
- donner davantage de place aux actions visant à réduire la vulnérabilité des territoires (axes 1 à 5) comme compléments et/ou alternatives aux travaux de digues ou ouvrages hydrauliques (axes 6 et 7) ;
- afficher plus explicitement la proportionnalité des exigences aux enjeux, en contrepartie d’une démarche plus complète, avec notamment la structuration en deux étapes – PAPI d’intention et PAPI complet – et la mobilisation des études existantes ;
Avec l’entrée en vigueur de ce cahier des charges « PAPI 3 », le label « Plan Submersions Rapides » (PSR) attribué aux projets d’endiguements en sus du label PAPI est supprimé. L’introduction de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) et l’application du décret n°2015-526 du 12 mai 2015 permettent, en effet, de s’assurer de la plus grande partie des critères de qualité qui présidaient à l’attribution du label « PSR ».
Les périmètres des PAPI ont été précisés avec l'apport des limites des communes du produit "ADMIN EXPRESS" de l'IGN. |
